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Bankenregulierung – Fluch oder Segen?

In der Schweiz ist der Finanzsektor, wie auch in vielen anderen Ländern, einer der am stärksten regulierten Wirtschaftsbereiche. Die Regulierung von Banken dient dabei einerseits dem Schutz der Bankkunden und andererseits der Sicherheit bzw. der Stabilität des gesamten Finanzsystems. In diesem Sinne stehen als Zielsetzung der schweizerischen Bankenregulierung der Gläubigerschutz, die Systemstabilität und die Erhaltung der Standortattraktivität im Zentrum.

Was heisst Regulierung? Eine mögliche Definition ist «die gesetzgeberische Massnahme zur Verhaltensbeeinflussung von Wirtschaftssubjekten mit dem Ziel der Korrektur oder Vermeidung unerwünschter Marktergebnisse». Ob eine konkrete Regulierungsvorgabe dabei eher als Fluch oder als Segen angesehen wird, das hängt von der subjektiven Optik jedes einzelnen ab. Nachfolgend wird anhand ausgewählter Sichtweisen aufgezeigt, wo die Vor- und die Nachteile von bestehenden oder neuen Regulierungsmassnahmen liegen.

Pro und Contra aus Sicht eines Bankinstituts

Regulierungsvorgaben werden aus Sicht einer Bank in den meisten Fällen als zusätzliche Belastung wahrgenommen. Da das erhöhte Regulierungsaufkommen seit der Finanzkrise 2008 auch einen grossen Einfluss auf meine tägliche Arbeit genommen hat, kann ich diese Empfindung vieler Berufskollegen gut verstehen.

Zur Illustration der Regulierungsflut der vergangenen Jahre, bediene ich mich der Anzahl Rundschreiben der Eidg. Finanzmarktaufsicht FINMA bzw. deren Vorgängerorganisation der Eidg. Bankenkommission EBK. Am 31. Januar 2008 waren 27 EBK-Rundschreiben mit einem Inhalt von 509 Seiten durch die Banken zu beachten und zu bearbeiten. Die Anzahl der in Kraft stehenden Rundschreiben erhöhte sich bis heute, d.h. in rund 13 Jahren, zwar lediglich um 2 auf neu 29 bankenrelevante FINMA-Rundschreiben. Die Anzahl Seiten dieser Regulierungsdokumente hat sich jedoch mit 1'024 Seiten mehr als verdoppelt. Dass der fachliche Inhalt dieser Dokumente an Komplexität und Internationalität zugelegt hat, ist aufgrund der gesellschaftlichen Entwicklung naheliegend. Darin nicht einbezogen sind in der Zwischenzeit neu erlassene Vorgaben auf Gesetzes- und Verordnungsstufe wie

  • die Verordnung über die Eigenmittel und Risikoverteilung (ERV),
  • die Verordnung über die Rechnungslegung (RelV-FINMA),
  • das Bundesgesetz über die Finanzinstitute (FINIG),
  • das Bundesgesetz über die Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMAG),
  • das Bundesgesetz über die Finanzmarktinfrastrukturen (FinfraG),

um nur einige ausgewählte zu nennen. Allein diese fünf neuen Dokumente summieren sich inkl. ihren jeweiligen Verordnungen auf über 350 Seiten.

Glücklicherweise wurde die Zunahme von komplizierten und teilweise unverhältnismässigen Vorgaben erkannt. Dass die gewünschten Regulierungseffekte in gewissen Fällen auch einfacher zu erzielen sind, beweist das per Anfang 2020 in Kraft getretene «Kleinbankenregime». Im FINMA-Jahresbericht 2019 wurde dieses wie folgt angekündigt:

«Das Kleinbankenregime verfolgt das Ziel, die Komplexität der Regulierung und Aufsicht für kleine, besonders solide Institute zu reduzieren. Solche Institute sollen von bestimmten aufsichtsrechtlichen Vorgaben entlastet werden, wenn sie deutlich überdurchschnittlich kapitalisiert und mit hoher Liquidität ausgestattet sind.»

Der Spar- und Leihkasse Frutigen AG wurde aufgrund ihrer Solidität in Bezug auf die Eigenmittelausstattung und Liquidität die Teilnahme am «Kleinbankenregime» bewilligt. Dies hatte beispielsweise zur Folge, dass die komplexen Vorgaben zur Berechnung der risikogewichteten Aktiven und daraus abgeleitet der minimal erforderlichen Eigenmittel nun wieder einfacher vorgenommen werden können. Mussten wir bis 2019 noch einen quartalsweisen Bericht abliefern bei dem rund 670 Zellen befüllt werden mussten, können wir uns seit Anfang 2020 noch auf rund 80 Zahlen beschränken. Die heutige Situation ist somit gar schlanker als vor 2007. Damals beinhaltete die Meldung über die vorhandenen und erforderlichen Eigenmittel rund 170 Werte.

Dieses Beispiel zeigt auf, dass die Komplexität von vielen Regulierungsanforderungen in den letzten Jahren ein enormes Ausmass angenommen hat. Die Lösungsansätze im Kleinbankenregime sind dagegen deutlich einfacher und trotzdem sehr wirkungsvoll und zielführend. Meines Erachtens ist nicht in erster Linie die Regulierungsidee an sich störend, sondern vielmehr deren Ausgestaltung. Im Sinne des Leitspruchs «one size does not fit all», ist der heterogenen schweizerischen Bankenlandschaft daher auch in Zukunft die nötige Beachtung zu schenken.

Nichts desto trotz möchte ich eine Lanze für die positiven Aspekte von aufsichtsrechtlich angestossenen Regulierungsvorgaben brechen. Als gutes Beispiel dient die Pflicht, auf Gesamtbankebene eine Kapitalplanung für die nächsten drei Jahre vornehmen zu müssen. Mit Weitsicht und einem gesunden Menschenverstand können neue Pflichten nämlich durchaus auch als Chance wahrgenommen werden. So regten mich die neuen Erfordernisse bezüglich der Kapitalplanung an, dieses Thema gründlich zu analysieren. Daraus entwickelten wir Arbeitsinstrumente die weit über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinaus gingen. Die neu gewonnen Erkenntnisse, das Verständnis über die Ideen und Gedanken der Aufsichtsbehörden und die implementierten Arbeits- und Denkprozesse stellen heute einen wichtigen Eckpfeiler in der langfristigen finanziellen Steuerung unserer Bank dar.

Für den Bankkunden überwiegen die Vorteile

Bei neuen oder verschärften Regulierungsanforderungen werden durch die betroffenen Bankinstitute also sowohl Vor- als auch Nachteile erkannt. Demgegenüber ist das Ziel der Finanzmarktregulierung aus der Optik des Bankkunden offensichtlich. Für ihn bedeutet eine wirksame Regulierung schlicht mehr Sicherheit.

Einem Bankkunden kann dabei grundsätzlich von zwei Seiten Ungemach drohen. Einerseits besteht die Gefahr, dass seine Bank aufgrund von Liquiditätsengpässen nicht mehr in der Lage ist, die vom Kunden abgerufenen Spargelder auszuzahlen. Andererseits kann ein Kunde durch eine Bank in Anlagefragen falsch beraten werden und dadurch in seiner Wahrnehmung einen Wertverlust erleiden.

Im heutigen regulatorischen Umfeld wird dem Gläubigerschutz deshalb ein sehr hoher Stellenwert beigemessen. Zur Absicherung gegen das Risiko, dass eine Bank, die Spargelder nicht mehr zurückerstatten kann, stehen vorab die Bestimmungen zum Einlegerschutz. Banken, die in der Schweiz eine Geschäftsstelle betreiben, sind gesetzlich verpflichtet, sich der Einlagensicherung anzuschliessen. Diese sichert Kundengelder bei Banken in der Schweiz. Sollten die Kundeneinlagen im Konkursfall nicht mehr verfügbar sein, erhält jeder Kunde sein Geld bis zu einem Maximum von CHF 100'000 vor der Einlagesicherung ausbezahlt. Dies gilt pro Kunde und Institut.

Im Themengebiet der unsachgemässen Anlageberatung wurden in den letzten Jahren eine Vielzahl von neuen Vorschriften erlassen. Sie alle haben zum Ziel, die Bankkunden über die Risiken ihrer Anlagetätigkeit aufzuklären. Gleichzeitig werden die Banken verpflichtet, die persönlichen Wünsche und Voraussetzung der Kunden in den Vordergrund zu stellen. Aus Sicht des Bankkunden sind diese neuen Bestimmungen also zu begrüssen. Die Bedarfsanalyse und eine konsequente Risikoaufklärung schützen ohne Zweifel die Interessen des Kunden.

Allerdings gibt es auch für den Bankkunden eine Schattenseite der Regulierung. Die Bank hat zur Erfüllung all der vielen Vorgaben, Bestimmungen und Anforderungen mehr Personal, Infrastruktur oder anderweitige Ressourcen bereitzustellen. Und letzten endlich wird sie diese Kosten auf den Bankkunden abwälzen müssen. Während der Gläubigerschutz also mit jeder sinnvoll ausgestalteten Regulierungsanforderung zunimmt, werden die Gläubiger den zusätzlichen Schutz am Ende selbst bezahlen müssen.

Es muss daher auch im Interesse der Bankkunden sein, dass sich der Umfang der Regulierung in einem sinnvollen Verhältnis zum erhöhten Gläubigerschutz bewegt.

Funktionierendes Bankensystem essentiell für alle

Jeder besitzt wohl zumindest ein Bankkonto. Auf diesem werden Einkünfte gutgeschrieben, das Vermögen sicher und günstig aufbewahrt und die laufenden Verpflichtungen können mittels Banküberweisung schnell und unkompliziert beglichen werden. Zudem stellen die Bankhäuser eine Infrastruktur bereit, die es erlaubt rasch an Bargeld zu gelangen und dieses Wertaufbewahrungsmittel temporär auf dem sicheren Bankkonto zu lagern.

Diese banale Ausführung macht deutlich, wie eminent wichtig ein funktionierendes Bankwesen für die Grundversorgung unserer Gesellschaft ist. Die Funktionstüchtigkeit dieser Prozesskette wird heutzutage häufig als selbstverständlich wahrgenommen. Schockartige Ereignisse könnten jedoch schnell dazu führen, dass die Bevölkerung das Vertrauen in die darin involvierten Institutionen verliert. Die Folgen wären verheerend.

Es muss deshalb ein wichtiges volkswirtschaftliches Ziel sein, das Vertrauen in das Bankwesen zu erhalten und zu stärken. Um «unerwünschten Marktergebnisse» zu verhindern, haben die Behörden in den letzten hundert Jahren eine Vielzahl von Regulierungsvorgaben erlassen. Viele dieser Vorschriften sind unterdessen zu einer Selbstverständlichkeit geworden und werden daher auch gar nicht mehr als Regulierung wahrgenommen. Stattdessen wurden sie über die Jahre hinweg in den normalen Geschäftsbetrieb integriert. Ein gutes Beispiel hierfür sind Vorgaben zur physischen Sicherheit (Tresor, Zutrittsbeschränkungen, usw.).

Die grundlegendste Regulierung aus Sicht der Allgemeinheit betrifft die Vorgaben zur Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen. Damit ein Institut die Bewilligung zum Betrieb des Bankgeschäftes erhält, hat sie zahlreiche Erfordernisse zu erfüllen. Die wichtigsten sind:

  • Vollständig einbezahltes Mindestkapital von zehn Millionen Schweizer Franken;
  • Businessplan, der aufzeigt, dass Eigenmittel-, Risikoverteilungs- und Liquiditätsvorschriften dauerhaft eingehalten werden können;
  • Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit der Mitglieder der leitenden Organe (Oberleitung und Geschäftsführung);
  • Genaue sachliche und geografische Umschreibung des Geschäftsbereichs in den Statuten und in den Reglementen (Geschäftsbereich hat den finanziellen Möglichkeiten und der Verwaltungsorganisation der Bank zu entsprechen);
  • Leitung der Bank von der Schweiz aus;
  • Trennung von Oberleitungs- und Geschäftsführungsorganen;
  • Wirksame betriebsinterne Funktionentrennung, insbesondere von Kreditgeschäft, Handel, Vermögensverwaltung und Abwicklung;
  • Wirksames Risikomanagement, insbesondere angemessene Erfassung, Begrenzung und Überwachung, namentlich der Markt-, Kredit-, Ausfall-, Abwicklungs-, Liquiditäts- und Imagerisiken sowie der operationellen und rechtlichen Risiken;
  • Wirksames internes Kontrollsystem und von der Geschäftsführung unabhängige interne Revision;
  • Bestellung einer anerkannten aufsichtsrechtlichen Prüfgesellschaft für die laufende Aufsicht.

Diese Voraussetzungen sollen sicherstellen, dass die Marktteilnehmer die Rahmenbedingungen für eine einwandfreie und getreue Geschäftsführung einhalten können und wollen. Dadurch soll das Funktionieren des Finanzplatzes Schweiz und des nationalen Finanzsystems in seinen Grundzügen sichergestellt werden.

Als weiteres Beispiel zur Illustration des gesamtwirtschaftlichen Nutzens der Bankenregulierung dienen die Mindestrichtlinien zur Hypothekarvergabe. Auch diese haben zum primären Ziel, Banken und Hypothekarnehmer als zentrale Marktteilnehmer unseres Wirtschaftssystems vor tiefgreifenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu bewahren. Sollten die erlassenen Rahmenbedingungen nicht ausreichen, um eine allfällige Immobilienkrise zu verhindern, wäre der volkswirtschaftliche Schaden gross.

Die Regulierung schützt aus Sicht der Allgemeinheit somit die Funktionsfähigkeit der Gesamtwirtschaft. Je besser die Aufsichtsbehörden diesen Schutz gewährleisten, umso stärker können sich die Marktteilnehmer auf das Wirtschaftssystem verlassen. Allerdings ist auch aus Optik der Allgemeinheit der volkswirtschaftliche Gesamtnutzen ins Verhältnis zu den Kosten der Regulierung zu stellen.

Regulierung – Fluch und Segen!

Der Einfluss der Regulierung auf den Finanzplatz und somit auch auf die Spar- und Leihkasse Frutigen AG ist gross. Allerdings wollen wir die erlassenen Vorgaben stets als Chance wahrnehmen und auch aus den vermeintlich überdimensionierten Regelungen die sinnvollen und nützlichen Gedanken und Ideen herausschälen. Idealerweise können wir diese dann adäquat in unsere Geschäftstätigkeit einfliessen lassen und damit sogar Wettbewerbsvorteile gegenüber anderen Marktteilnehmern erzielen.

Die hohen Kosten der dichten Finanzmarktregulierung stellen das grösste Problem in dieser Thematik dar. Dass diese Kosten nicht in erster Linie durch die Finanzinstitute, sondern durch deren Kunden und somit von der gesamten Volkswirtschaft getragen werden, liegt auf der Hand. Ein zentrales Anliegen der Politik sollte es deshalb sein, die entstehenden Kosten in ein sinnvolles Verhältnis zur Finanzplatzstabilität zu bringen. Hier bestünde weiterhin Optimierungspotenzial. Idealerweise beachten die Entscheidungsträger dabei den Grundsatz «one size does not fit all» stärker. Eine vermehrt risikoorientiertere Finanzmarktregulierung brächte für alle involvierten Parteien eine willkommene Entlastung.

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Anrede*

Ein Beitrag von

Simon Schenk

Leiter Rechnungswesen, Controlling und Risikokontrolle I Mitglied der Geschäftsleitung

dipl. Experte in Rechnungslegung und Controlling
Eintritt 2006

Als Leiter Rechnungswesen, Controlling und Risikokontrolle verantwortet er den Bereich. Durch die langjährige Praxiserfahrung ist er ein kompetenter Gesprächspartner in sämtlichen Bankthemen.